| 我国电信管制走向何方？ 作者：中国电信北京研究院高级技术主管 蔡翔 时间：2004-02-09 移动超越固定意味深长 2003年10月，我国移动电话用户数终于超越了固定电话。从全球电信发展来看，移动超越固定是电信业发展的必然趋势，属于电信业的发展规律使然，原本没有什么值得“大惊小怪”，尤其在欧美电信业发展全面萧条的今天，由于它们的移动通信发展均经历了“终端高额补贴”、“3G许可证竞购”等。在2002年全球移动通信超越固定后，多数传统固定网运营商的日子甚至比移动运营商还好些(实际上都非常艰难，只是相对而言，固网稍好些)，但在我国电信业，这一“拐点”的出现却发人深思，它意味着我国电信运营业格局的量变积累已经到了“质”的变化，与此对应的电信管制必须推行彻底变革。 首先，固网与移动网之间发展的不平衡进一步加剧。我国移动电话超越固定电话的路径主要是移动通信的高速发展，而发达国家经验表明，伴随移动通信进入千家万户，并逐步成为人们的日常通信消费习惯，他们可能会彻底选择移动电话，倾向于放弃传统的固定电话，让移动电话取代固定电话的发展。如在芬兰，固定电话的家庭普及率在过去10年从95%以上下降到了80%以下，而移动电话的个人普及率从不到7%增长到了80%以上。同样据统计，到2002年底美国已有650万移动电话用户不再使用固定电话。就在最近，美国某机构的调查也显示，21%的美国各年龄段移动电话用户表示正在考虑取消家用固定电话服务，年龄在30岁以下的移动用户考虑放弃固话的比例更高。事实上，我国移动电话取代固定的发展也已显现，特别是在我国城市固定电话普及率达到30%后，许多城市地区固定电话用户数的发展已经开始出现零增长，新增用户数与拆机用户数基本持平。根据信息产业部最新统计，2003年1—8月，移动电话用户新增3811万户，固定电话新增3070万户，两者之比为1.24：1，但在与2002年同比新增业务收入中，移动占260亿元，固定只占131亿元，两者之比扩大到2：1。可见，在移动电话与固定电话普及率(均为20%左右)接近情况下，移动电话不仅新增用户数超过了固定电话，业务收入的增长更是拉开了成倍的差距。更糟糕的是，我国固定电话用户的ARPU下降速度开始超过固定电话用户数的增长速度，传统固网运营商极不愿意看到的“天花板效应”已经出现。因此，在话音业务收入仍将占据70%以上份额的未来10年，传统固网运营商的日子可想而知，尤其是中国电信持续低于GDP增长的趋势可能还会得以延续。 其次，移动运营商应该主动承担起我国电信业未来发展重任，但目前全国各地恶性“价格战”仍是此起彼伏。尽管从全国来看，移动通信仍高于GDP的增长速度，如2003年1～8月，中国移动的业务收入同比增长12.46%，中国联通更是增长了44.73%，不仅远远高于中国电信7.52%的增长，也高于第二季度GDP的增长速度(8.2%)。但分析其中内部结构，尤其是在不同地区的收入增长分布，将不难发现，由于恶性价格竞争，不仅导致固网运营商的发展举步维艰，而且移动通信行业本身在全国相当一部分地市的收入开始出现负增长。无疑，移动运营商的日子要比固网运营商好得多，然而在移动电话发展已经超越固话的今天，移动运营商应该转变自我“定位”，在彻底甩掉“是固话的补充”而成为通信业发展的主导之后“居安思危”，切记“妄自尊大”，发展重心必须突出政府推行电信改革所倡导的“共同做大我国通信市场”，让电信业可持续发展。“损人不利己”的非理性行为也许能够在竞争中获得一时“痛快”，但这是违背竞争规律的，更是政府、行业，甚至也是老百姓所不愿意见到的。如此下去，也许用不了多久，由于各自纷纷衰退连基本通话都无法提供和实现了。在未来通信发展中，理性竞争、竞争与合作应该是主流。移动运营商作为主导运营商必须肩负起通信业最新发展所赋予的时代使命，不能再掀起“恶性价格战”，更要积极引领其他竞争对手共同走向健康而可持续发展之路。 再次，政府引导或管制必须突出“有所为”，因为在现行产业格局下，纵使中国电信多么努力，每年的业务增长率也不可能超过GDP的增长。相反，移动运营商由于所处的“领域”高速发展，而且还在不断替代传统固网，所以无论怎么样，每年的业务增长率都会高于GDP的增长。这样的格局“长此以往”势必会导致固定与移动之间的发展“严重失调”。这是任何稍有良知的人所坚决反对的。我国移动电话用户超过固定电话的日期是2003年10月，从这一刻起“固定与移动如何协调发展”已经成为业界必须回答的紧迫问题，构造由多家运营商全业务经营的格局也许是唯一解决之策。 新时期我国电信管制构想 回顾世界电信管制发展历史(我国也差不多)，主要是针对固网加强管制，重点是防止垄断延伸，而多数国家移动通信从一开始就作为“增值业务”发展，享有数量不等的优惠。放松管制确实对全球移动通信今天的大发展功不可没，但从政府管制本身而言，长期形成的对固网管制的“定势”在移动电话用户已经超越固话的年代必须彻底变革。如果采取传统上管制固网运营商的方式来管制目前的主导移动通信运营商，肯定会面临诸多似是而非的问题，甚至还可能会出现“让人啼笑皆非”的尴尬。传统电信管制主要涉及市场准入、资费监管、资源管理、普遍服务、互联互通、独立管制机构以及公平竞争等，但在信息社会，部分内容已显得过时或者说所包括的具体内涵已发生变化，同时对一些新出现的问题(如信息安全、3G专利等)可能又没有涉及。更主要的是，传统的管制思路已经难以满足通信行业发展的最新需求。所以，与固网运营商目前面临困境一样，我国政府监管部门必须正视现实，研究如何管制移动通信已占主流的通信业，以及如何管制信息时代下的通信业，“阵痛”将是难免的。 1.管制的根本目的是调节用户与运营商之间的关系 电信管制的目的非常明确，那就是通过调节资源、资费，业务许可或市场准入等，实现电信市场有效竞争和电信业可持续发展，但最根本目的则是保护用户利益。保护用户始终是电信管制至高无上的目标，这在全球诸多国家《电信法》中都有明确规定。 在电信管制的不同阶段，管制重点所调节的关系可能不尽相同，如在我国现阶段，互联互通冲突是最为突出的问题，所以必须首先调节和平衡运营商之间的关系，但绝对不能忽视电信管制的根本目的而舍本逐末。调节运营商之间的关系只是手段或者过程，尽管是我国现阶段电信管制的中心任务，但这并不代表是我国电信管制的未来走向。其实，只要法制建设相对完善了，社会信用制度建立了，运营商之间的问题应该彻底交给运营商自己去解决，充其量在辅之以“事后管制”，而“事后管制”属于一般竞争管制(如司法部门介入等)范畴，电信管制部门的作用只是“配角”。电信管制的最终目的是通过调节用户与运营商之间的关系，从根本上保护用户利益，不管运营商是移动运营商，还是固定运营商。 这儿需要说明两点：一是保护用户的根本利益是指长期利益，如恶性价格战可能会给用户带来短期利益，因为用户所享用的业务价格确实便宜了，但政府应该引导用户，什么样的价格才是行业可持续发展的价格，才是用户能够长期享用业务的价格。从现实来看，用户可管不了这么多，最好是免费，甚至“倒贴”使用业务才是最理想的选择。在此，政府有责任通过不同形式告知用户，短期“理想”只能导致长期利益受损，因为运营商长期亏损经营的结果只能是破产，进而是中止提供服务。如果真是这样，用户将连最基本的语音通信都无法享用，更谈不上多媒体通信服务了。二是让运营商实现自我调节之间的关系，前提是政府已经为它们建立了相对完善的法律和法规，甚至是信用体系。以互联互通为例，法律、法规建设可能会涉及到互联协议和规范，在实践中，互联互通的具体内容应该由运营商通过谈判达成一致，若不能达成一致，再经历仲裁、诉讼等程序。人们期待，我国电信管制部门能够早日走出“调节运营商之间关系”的范畴，更为洒脱，而集中精力保护好用户的根本利益。 2.资费管制需要新思路 电信资费管制的发展趋势非常明晰，就是将电信业务的定价权逐步让渡给市场，但对恶性价格战是必须给予严格管制和严惩的。在我国资费管制法制建设的“真空”过渡期，政府必须发挥应有作用，至少说到目前为止，还不能过多地将电信资费的制定权转移给运营商。根据我国《价格法》，资费管制方式包括政府定价、政府指导价和市场调节价，我国政府目前在电信资费管制上仍以政府指导价为主，运营商只能在规定的幅度和范围内享有调节权。国办75号文应该说规定并赋予了管制机构更为“实在的”权力，对损害国有资产的行为将在国务院层次给予考核和评价，这在目前缺乏《电信法》的背景下是最为有力的管制措施，我国电信管制部门应该用活、用好。 其次，我们必须认识到，国办75号文件只是赋予了“事后管制”手段，而电信资费是需要事前管制的，如果恶性价战接连不断，运营商走向亏损，甚至是整个产业衰退了，在追求相关领导人的责任，势必会“为时已晚”。电信管制机构必须保证我国电信业实现持续、健康发展，所以在电信资费“事前管制”上，我国电信管制机构还需要研究如何采取新的方法，防患于未然。 再次，新时期下资费管制必须要有新的思路，在寻求新方法或新手段时，必须结合整个电信业的深化改革宋确定资费管制的具体方式和内涵，因为电信资费管制是一项复杂而艰巨的系统工程，涉及到市场准入、资源管制、频率许可、有效(公平)竞争，以及运营商的法制意识等诸多方面。只有配套措施到位了，电信资费管制才能真正产生实效。 3.互联互通绝不仅仅是管制主导运营商 根据国际惯例，互联互通管制的重点是主导运营商，但在我国绝不仅仅如此，这可从我国互联互通冲突的表现形式上可见一斑。在我国，互联互通冲突主要表现为：一是人为设置通信障碍，通过降低通信质量排挤竞争对手二是需要互联的一方在某种程度上表现出了“舍我其谁”的胆量和魄力，丝毫不尊重对方利益，在“神不知鬼不觉”的情况悄然将自己的电缆线穿入对方的管道，并发展用户，而利益受到损害的另一方似乎也有理由，“下剪刀”彻底切断对方提供的用户通信，最终是用户利益受到了肆意践踏和损害。对于第一种情形，确实是重点管好主导运营商就基本能够解决互联互通问题了，但对于第二种情形，肯定不限于此。因为擅自“穿孔”的运营商往往是新型运营商，而不是主导运营商，所以互联互通问题绝对不仅仅是“管制”主导运营商就万事大吉了。因此，我国电信管制机构在互联互通管制上必须转变传统“定势”，要具体考虑和结合实际问题的症结采取应对措施。 更为重要的是，“互联互通”管制在电信业是一项长期而艰巨的任务，只要有竞争，就存在不同运营商之间的互联需求，进而就会出现互联互通问题。在当今电信业，互联互通已经成为两大世界性的难题之一(另一个是电信成本问题)。我们必须认识到，即使我国政府目前所采取的各项措施(如前述的经济、技术、标准等)都到位了，互联互通问题也会依然存在。更何况，上述措施也不可能彻底“到位”。以互联价格为例，从全球来看，它基本不依据成本，供求关系也被进一步淡化，它甚至可以作为价格杠杆被政府或管制者用来调节电信业的发展。这在欧美尤为司空见惯，如为了鼓励基础网络运营商发展，没有基础网络的运营商(如转售运营商)所享用的互联价格一般要高于拥有基础设施的运营商。在互联互通问题中，互联费争议也许只是催化剂的作用，绝对不能认为，互联费合理了，互联互通问题就彻底解决了。 鉴于互联互通属于世界性的难题，人们必须转变观念，而且需要多管齐下。诸如运营商必须主动转变观念，互联互通也可以作为一项业务来发展，同样可以获得收益，而不仅是扶持竞争对手不断发展壮大。从政府管制角度，除了建立健全相关法规外，最终实现有效解决互联互通争议可能还需要借助“第三方”力量，投资建设“清算中心”，让所有运营商的互联互通及其结算都集中到第三方清算中心，以保证结算信息的透明和对称。在国外，部分国家对互联网之间的结算已经引入中立、权威的中介机构，也即第三方清算中心(clearing house)。从用户和大众媒体角度，应该积极支持政府解决互联互通难题，如政府主管部门目前最大的挑战是“取证”困难，在没有建立第三方清算中心之前，用户绝不能“事不关己，高高挂起”，应该主动献计献策，并不断推行媒体“曝光”，监督和威慑互联互通“利益者”可能的违规行为。只有这样，互联互通发展才能逐步走上良性轨道。 4.普遍服务的发展需要超越
通信行业发展自身范畴在国外诸多国家，电信普遍服务属于基本“人权”范畴，而普遍服务的内涵伴随电信业的发展不断升级，所以在电信业发展的任何阶段，普遍服务都是电信管制机构最主要的任务之一。在我国，普遍服务尽管没有上升到“人权”的高度，但由于电信业属于基础性产业和支柱性产业，是信息社会发展的基础平台，所以在我国“以信息化带动工业化”的总体发展战略下，普遍服务的实施和管制也应该遵循国际惯例。 （责任编辑 大军 gejun@mei.ceic.gov.cn） 来源： 当代管制 |